Cải cách bộ máy chính phủ Trung Quốc-Những bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Nguyễn Vinh Quang

Cố vấn cao cấp

Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Phát triển Quan hệ Quốc tế (CSSD)

 

* Bài viết đã đăng trên tạp chí Cộng sản số tháng 4/2018.

 

Kể từ cải cách mở cửa (1978) đến nay, Trung Quốc đã tiến hành 7 lần điều chỉnh, đổi mới bộ máy quản lý điều hành từ Trung ương đến địa phương, Trung Quốc gọi là “cải cách cơ cấu chính phủ”[1]. Mục tiêu chủ yếu là khắc phục tình trạng chính phủ mạnh về chức năng quản lý, yếu về chức năng phục vụ, cồng kềnh về cơ cấu và biên chế, chồng chéo mơ hồ về chức năng, đẩy nhanh việc xây dựng một chính phủ phục vụ, trách nhiệm, liêm khiết, hiệu quả, vận hành hài hòa đúng luật, thích ứng với thể chế kinh tế thị trường XHCN.

 

Việc đi sâu nghiên cứu quá trình cải cách cơ cấu chính phủ của Trung Quốc có ý nghĩa tham khảo rất quan trọng đối với Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt là sau khi các Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa XII ra đời.

 

I. Nhìn lại 7 cuộc cải cách cơ cấu chính phủ Trung Quốc

 

1) Năm 1982: Quy định rõ cơ cấu về chức vụ, độ tuổi và văn hoá của các cấp, các bộ, đã giảm được cấp phó. Tinh giản bộ máy Quốc Vụ viện từ 100 bộ ngành xuống 61 bộ ngành; giảm biên chế Quốc vụ viện từ 51.000 người xuống 30.000 người. Cuộc cải cách này đã nâng cao được năng suất hiệu quả công việc, thực hiện trẻ hóa cán bộ. Thành công không chỉ là tinh giản bộ máy, mà ảnh hưởng lâu dài của cải cách này một là xóa bỏ được chế độ giữ chức vụ lãnh đạo suốt đời, hai là đa số tri thức trẻ lên làm lãnh đạo với tiêu chuẩn “bốn hóa” (cách mạng hóa, trẻ hóa, tri thức hóa, chuyên môn hóa).

 

2) Năm 1988: Quốc vụ viện giảm từ 45 bộ ngành xuống 41 bộ ngành; 22 đơn vị trực thuộc giảm xuống 19 đơn vị; 75 đơn vị đặc biệt giảm xuống 44 đơn vị; giảm biên chế nhân viên 19,2%. Lần đầu tiên đề ra nhiệm vụ chuyển đổi chức năng chính phủ. Sau cải cách, Quốc vụ viện giảm biên chế được hơn 9.700 người so với trước.

 

3) Năm 1993: Sau cải cách, tổng cộng các bộ, ủy ban, đơn vị trực thuộc Quốc vụ viện từ 86 đơn vị giảm xuống 59 đơn vị; giảm biên chế nhân viên 20%. Quốc vụ viện không lập các Cục nhà nước do Bộ quản lý nữa. Đơn vị sự nghiệp trực thuộc Quốc vụ viện điều chỉnh thành 8 đơn vị. Cải cách lần này nêu ra mục tiêu xây dựng thể chế quản lý hành chính thích ứng với sự phát triển của kinh tế thị trường XHCN, thực hiện tách chính quyền với doanh nghiệp, chuyển đổi chức năng chính phủ, chức năng quản lý hành chính chuyển theo hướng quy hoạch tổng thể, nắm vững chính sách, hướng dẫn tin học, phối hợp tổ chức, cung cấp dịch vụ, kiểm tra giám sát. Lúc này mục tiêu “thể chế kinh tế thị trường XHCN” đã chính thức ra đời năm 1992.

 

4) Năm 1998: Đây là cuộc cải cách cơ cấu chính phủ mạnh nhất từ trước đến nay. Nhiệm vụ chủ yếu là chuyển đổi chức năng chính phủ theo yêu cầu của kinh tế thị trường XHCN, cải cách chế độ sở hữu doanh nghiệp nhà nước. Giải thể 15 bộ, lập thêm 4 bộ, đổi tên 3 bộ. Các bộ và ủy ban của Quốc vụ viện từ 40 giảm xuống còn 29; tinh giản 1/4 cơ cấu trong các bộ; chuyển giao hơn 200 chức năng cho doanh nghiệp, địa phương, các tổ chức môi giới xã hội, các tổ chức ngành nghề; giảm biên chế nhân viên của Quốc vụ viện 50% (từ 3.400 xuống 1.700). Tổng cộng từ Trung ương đến các cấp địa phưởng giảm 47% nhân viên. Đặc điểm nổi bật là về quản lý hành chính, chính phủ không quản lý kinh tế các ngành công nghiệp cụ thể.

 

5) Năm 2003: Tiến hành trong bối cảnh Trung Quốc gia nhập WTO. Ngoài Văn phòng, Quốc vụ viện còn 28 bộ. Thành lập mới một cơ cấu đặc biệt trực thuộc Quốc vụ viện là Ủy ban Giám sát và Quản lý tài sản nhà nước, cải tổ Ủy ban Phát triển và Kế hoạch nhà nước thành Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nước. Cuộc cải cách này thúc đẩy thêm một bước việc chuyển đổi chức năng chính phủ, nêu rõ chức năng chính phủ phải tập trung vào 4 mặt: điều tiết kinh tế, giám sát quản lý thị trường, quản lý xã hội và dịch vụ công. Mục tiêu cải cách là xây dựng một thể chế quản lý hành chính quy phạm chuẩn mực, vận hành hài hòa, công bằng minh bạch, liêm khiết hiệu quả.

 

6) Năm 2008: Lập các bộ mới là Bộ Công nghiệp và Tin học hóa, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài nguyên nhân lực và Bảo đảm xã hội, Bộ Bảo vệ môi trường, Bộ Xây dựng nhà ở và thành thị nông thôn. Giải thể một số bộ như Ủy ban Khoa học kỹ thuật quốc phòng, Bộ ngành nghề tin học, Bộ Giao thông, Bộ Nhân sự, Bộ Lao động và bảo đảm xã hội, Bộ Xây dựng. Ngoài Văn phòng, Quốc vụ viện còn lại 27 bộ. Nhìn chung cải cách lần này là sự tiếp tục và đi sâu thêm trên cơ sở các cuộc cải cách trước đó nhằm thích ứng với bối cảnh gia nhập WTO.

 

7) Năm 2013: Trọng điểm cải cách lần này là xoay quanh chuyển đổi chức năng và xử lý quan hệ giữa chức vụ và trách nhiệm, thúc đẩy cải cách “chế độ bộ lớn” một cách ổn định. Cuộc cải cách này lấy chuyển đổi chức năng làm hạt nhân, tiếp tục tinh giản bộ máy, giao bớt quyền lực, thúc đẩy cải cách cơ cấu, hoàn thiện cơ chế chế độ, nâng cao hiệu quả hành chính, đẩy nhanh việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường XHCN, tạo sự đảm bảo về mặt chế độ cho xây dựng thành công toàn diện xã hội khá giả. Sau cải cách còn lại 25 bộ.

 

II. Về cuộc cải cách cơ cấu chính phủ của Thủ tướng Chu Dung Cơ

 

Người viết muốn đi sâu hơn về cuộc cải cách lần thứ 4 (năm 1998) do thủ tướng Chu Dung Cơ chủ trì vì cho rằng, đây là cuộc cải cách có quy mô lớn nhất, mang đến hiệu quả rõ ràng nhất trong 7 cuộc cải cách cơ cấu (kết quả nêu ở phần trên). Các cuộc cải cách trước đó của Trung Quốc không giải quyết được những chướng ngại cơ bản như bộ máy chồng chéo, cồng kềnh, biên chế ngày càng phình ra; các cuộc cải cách sau đó chủ yếu là các cuộc điều chỉnh lại cơ cấu, không gây biến động lớn. Bởi vậy người Trung Quốc cho rằng, kể từ cải cách mở cửa đến nay, hai sự kiện được coi là “cuộc cách mạng” thật sự, làm xoay chuyển tình hình nội bộ Trung Quốc, đó là cuộc cải cách cơ cấu chính phủ của Chu Dung Cơ năm 1998 và cuộc chống tham nhũng của Tập Cận Bình hiện nay.

 

Xét bối cảnh và yêu cầu phát triển của Trung Quốc năm 1998, thấy nhiều nét tương đồng với bối cảnh Việt Nam hiện nay. Nhiều vấn đề gặp phải về bộ máy nhà nước cũng tương đồng với những vấn đề của Việt Nam đang đối mặt. Vào thời điểm nói trên ở Trung Quốc, về mặt lý luận, thể chế “kinh tế thị trường XHCN” đã hình thành và tiếp tục hoàn thiện; vai trò của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân cũng như chức năng chính phủ và chức năng thị trường v.v... đã được xác định lại; thực tiễn đòi hỏi có một cuộc đổi mới về bộ máy chính quyền để thích ứng với thể chế kinh tế mới. Bởi thế, những kinh nghiệm của Trung Quốc trong quá trình cải cách cơ cấu chính phủ giai đoạn này, rất đáng để chúng ta tham khảo.

 

II.1. Bối cảnh của cải cách

 

Nhiều vấn đề tồn tại trong bộ máy chính phủ dù đã qua nhiều lần cải cách vẫn chưa giải quyết được một cách căn bản. Sự bố trí bộ máy của chính phủ vẫn luôn mâu thuẫn với sự phát triển của kinh tế thị trường. Năm 1992, Đại hội Đảng lần thứ XIV quyết định xây dựng thể chế “kinh tế thị trường XHCN”. Năm 1993, Hội nghị Trung ương lần thứ 3 quyết định khung cơ bản của thể chế kinh tế thị trường. Nếu không thay đổi cơ cấu, chức năng, quy mô của bộ máy điều hành của chính phủ, mâu thuẫn giữa cơ chế điều hành cũ với sự phát triển của thị trường ngày càng nổi cộm thành một lực cản khó vượt qua. Mặt khác bộ máy cồng kềnh, chồng chéo của thể chế kinh tế kế hoạch cũ ngày càng phình ra, không những gây khó khăn cho thị trường mà còn là gánh nặng quá tải cho tài chính nhà nước.

 

Những vấn đề phải giái quyết:

 

Một là, vấn đề chính quyền và doanh nghiệp dính vào nhau, chính quyền trực tiếp can dự vào các hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, không thể hình thành thể chế đầu tư có được quyết sách khoa học, dễ gây nên trách nhiệm không rõ ràng, quyết sách sai lầm, khó phát huy vai trò cơ sở của thị trường trong bố trí tài nguyên[2]. Chính quyền và doanh nghiệp không tách ra tất yếu dẫn đến chính quyền bao biện những việc thuộc về doanh nghiệp, phần nhiều các doanh nghiệp đặt dưới quyền các bộ, ngành quản lý kinh tế chuyên trách (các doanh nghiệp thường gọi các bộ chủ quản là “mẹ chồng khó tính”). Đồng thời, việc nhấn mạnh một cách phiến diện sự ràng buộc lẫn nhau giữa các bộ ngành tổng hợp với các bộ chuyên trách, càng tạo nên sự trùng lặp về chức năng giữa các bộ, mỗi bộ một lệnh, đùn đẩy đổ lỗi nhau, hiệu quả làm việc kém.

 

Hai là, nguyên tắc thiết lập bộ máy chính phủ vốn dĩ được xác lập trong điều kiện chế độ pháp luật XHCN chưa hoàn thiện. Chủ yếu dựa vào biện pháp hành chính để quản lý kinh tế và công việc xã hội. Rất nhiều vấn đề đáng lẽ giải quyết bằng pháp luật hoặc thông qua các tổ chức trung gian và các tổ chức xã hội, cũng lại quản lý bằng bộ máy chính phủ, đổ quá nhiều trách nhiệm xã hội cũng như mâu thuẫn sự việc lên đầu chính phủ. Chính phủ đã quản quá nhiều việc không nên quản, không thể quản mà trên thực tế là quản không tốt, ảnh hưởng đến việc chính phủ không tập trung sức vào làm những việc phải làm. Cùng với sự hoàn thiện pháp chế XHCN và sự phát triển của các tổ chức xã hội, đòi hỏi phải kịp thời đổi mới những nguyên tắc thiết lập và phương thức vận hành chức năng bộ máy chính phủ, phân rõ ranh giới trách nhiệm giữa chính phủ, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội, thực hiện pháp chế hóa, quy phạm hóa kinh tế thị trường.

 

Ba là, hiện tượng bộ máy chính quyền cồng kềnh, trùng lặp, người nhiều hơn việc rất nghiêm trọng, “lắm chùa nhiều sãi”, “nhiều sãi không ai đóng cửa chùa”. Đã bao nhiêu cuộc “tinh giản”, nhưng lại vấp phải vòng luẩn quẩn ác tính: “Tinh giản -> phình ra -> lại tinh giản -> lại phình ra…”.

 

Bộ máy phình to đem đến cho chính phủ những phiền toái trở ngại trong vận hành và những tệ nạn khác. Do bị chồng chéo trùng lặp, quá nhiều tầng nấc, nhiều cơ quan hành chính làm việc gì cũng khó; chức trách không rõ ràng, có việc ai cũng làm, có việc chẳng biết nên để cho ai làm, đùn đẩy nhau, hiệu quả làm việc thấp. Nghiêm trọng hơn là do bộ máy cồng kềnh trùng lặp, chức, quyền và trách nhiệm của từng cơ quan không rõ ràng, tạo nên quyền lực bị khuyếch đại, bị lạm dụng, đến mức hiện tượng tham nhũng trong nội bộ cơ quan tồn tại ngang nhiên. Dù chống rất quyết liệt, các sự kiện quan chức lợi dụng chức vụ, tham nhũng hối lộ, dối trá vụ lợi... vẫn không ngừng diễn ra. Sự sinh sôi các hiện tượng tham nhũng này gây ảnh hưởng và tổn thất lớn cho đất nước. Mặt khác, sự phình ra của cơ cấu chính quyền và nhân viên hành chính khiến chi tiêu tài chính ngày càng lớn, chi tiêu tính theo đầu người ngày càng nhiều. Điều đó đã trở thành một nhân tố quan trọng kiềm chế sự giàu lên của xã hội. Lực lượng sản xuất xã hội phải cõng trên lưng đội ngũ quan chức ngốn tài chính như vậy khó mà “bò” đi được.

 

Theo Thủ tướng Chu Dung Cơ, một nguyên nhân quan trọng sinh ra thâm hụt tài chính là chi phí hành chính tăng quá mạnh. Theo thống kê của Bộ Tài chính, chi phí mỗi năm cho bộ máy chính quyền và nhân viên hành chính chiếm tới trên 30% tổng chi phí tài chính. Như vậy vốn đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội sẽ giảm rất mạnh. Một thượng tầng kiến trúc đồ sộ như vậy, tất yếu sẽ đè sập cơ sở kinh tế mỏng yếu. Thời kinh tế kế hoạch, một khi kinh tế phát triển lại đòi hỏi tăng thêm bộ máy và nhân viên quản lý kinh tế, làm cho bộ máy phình ra, bộ máy phình ra tất yếu kiềm chế sức sống của kinh tế. Trong hoạt động kinh tế thị trường, dù là cá nhân hay là đơn vị doanh nghiệp cũng đều phải gắng sức giảm giá thành, tăng lợi nhuận mức cao nhất. Nhưng trong hoạt động của chính phủ lại không có động cơ như vậy, vẫn duy trì nguồn thu nhập chính phủ, chẳng liên quan gì đến giá thành thu nhập này cả, năng suất thấp vẫn được khuyến khích.

 

Vào thời điểm cải cách và phát triển đã bước vào giai đoạn mới, chính phủ phải đối mặt với nhiều vấn đề mới. Một mặt, thể chế kinh tế thị trường XHCN đã từng bước được xây dựng, giao lưu hội nhập quốc tế về kinh tế, khoa học công nghệ, văn hóa… không ngừng mở rộng, công cuộc xây dựng hiện đại hóa tiến triển nhanh chóng. Mặt khác, doanh nghiệp nhà nước làm ăn thua lỗ tương đối nhiều, nhân viên mất việc và thất nghiệp tăng, mâu thuẫn xã hội tăng theo, không thể coi thường. Cơ sở nông nghiệp vẫn mỏng yếu, chênh lêch thành thị, nông thôn, công nhân, nông dân vẫn rất lớn. Đầu tư mù quáng và chồng chéo tạo thành nợ xấu, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro về tài chính. Trong tình hình đó, bắt buộc phải đẩy nhanh cải cách bộ máy chính phủ, tạo điều kiện thuận lợi cho thúc đẩy cải cách thể chế kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, giữ ổn định xã hội. Cải cách bộ máy được coi là “một cuộc cách mạng”. Cải cách không thể không trở ngại và rủi ro, nhưng tình thế bắt buộc, không làm là không có lối thoát. Thậm chí còn gọi đây là “bối thủy chi chiến” (trận chiến quay lưng ra bờ sông, không có chỗ lùi). Thủ tướng Chu Dung Cơ tuyên bố: “Bất chấp phía trước là bãi mìn và vực thẳm, Chu Dung Cơ tôi vẫn tiến lên, việc nghĩa không thể lùi bước”.

 

II.2. Mục tiêu và nguyên tắc của cải cách:

 

Mục tiêu: Xây dựng một hệ thống quản lý hành chính làm việc hiệu quả cao, vận hành hài hòa, hành vi chuẩn mực, hoàn thiện chế độ viên chức, xây dựng đội ngũ quản lý hành chính chuyên môn hóa có chất lượng cao, từng bước thành lập một thể chế quản lý hành chính mang đặc sắc Trung Quốc, thích ứng với thể chế kinh tế thị trường XHCN.

 

Nguyên tắc của cải cách:

 

- Chuyển đổi chức năng chính phủ, thực hiện chính phủ tách khỏi doanh nghiệp theo yêu cầu phát triển kinh tế thị trường XHCN. Phải thiết thực chuyển chức năng chính phủ sang điều tiết vĩ mô, quản lý xã hội và dịch vụ công, thực sự giao quyền sản xuất kinh doanh cho doanh nghiệp.

 

- Điều chỉnh cơ cấu tổ chức của chính quyền, thực hành tinh binh giản chính theo nguyên tắc tinh giản, thống nhất, hiệu quả. Tăng cường các bộ ngành điều hành vĩ mô, điều chỉnh và giảm thiểu các bộ ngành kinh tế chuyên môn, điều chỉnh thích ứng các bộ ngành dịch vụ xã hội, tăng cường các bộ ngành quản lý giám sát chấp pháp, phát triển các tổ chức xã hội trung gian.

 

- Điều chỉnh quyền hạn chức trách các bộ ngành chính phủ theo nguyên tắc gắn chặt giữa quyền hạn và trách nhiệm. Phân công rõ ràng rành mạch chức năng giữa các bộ ngành, chức năng giống nhau hoặc gần giống nhau giao cho một bộ đảm nhiệm, khắc phục tình trạng nhiều đầu mối quản lý một việc, nhiều đầu mối cùng ra lệnh.

 

- Thực hiện hành chính theo pháp luật, tăng cường xây dựng pháp chế hệ thống hành chính theo yêu cầu quản lý đất nước theo pháp luật.

 

Từ mục tiêu và những nguyên tắc trên, Quốc hội đã thông qua phương án cụ thể là giảm từ 40 bộ và ủy ban (ngoài văn phòng Quốc vụ viện) xuống còn 29 bộ và ủy ban. Chia làm 4 nhóm: (1) Nhóm các bộ điều hành vĩ mô; (2) Nhóm các bộ quản lý kinh tế chuyên ngành; (3) Nhóm  các bộ ngành giáo dục, khoa học kỹ thuật, văn hoá, bảo hiểm xã hội, quản lý tài nguyên; (4) Nhóm các bộ ngành chính trị quốc gia.

 

II.3. Tổ chức thực hiện

 

 Phương án cải cách cơ cấu Quốc vụ viện đề ra vừa tính đến yêu cầu của cải cách và phát triển, cũng phải tính đến khả năng chịu đựng của xã hội. Bởi thế phương án vẫn có tính quá độ. Về mức độ cải cách, có nhiều tranh luận. Có ý kiến cho rằng, cải cách nên bước dài một chút, cố hết sức một bước đến nơi, thiết lập thể chế hành chính thích ứng với kinh tế thị trường. Một số ý kiến khác lại cho rằng, trọng điểm của cải cách là doanh nghiệp nhà nước, nhiệm vụ rất nặng nề, công nhân viên chức mất việc nhiều, độ khó cao, cải cách không thể bước quá dài. Chủ tịch Giang Trạch Dân nêu phương châm “vừa tích cực vừa ổn thỏa”, nghĩa là vừa phải mạnh tay vừa phải mềm dẻo thỏa đáng, trong quá trình lập phương án cải cách, luôn chú ý cả 2 mặt này.

 

Thứ nhất, kiên trì phương châm vừa tích cực vừa ổn thoả. Đây là cuộc cải cách thay đổi cơ cấu nhiều nhất, điều chỉnh nhân viên nhiều nhất kể từ cải cách mở cửa, nên trong việc tổ chức thực hiện phải chú ý bố trí tổng thể giữa cải cách bộ máy với thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, giữ ổn định chính trị xã hội, không gây “sốc”. Ngay sau khi phương án được thông qua, các cơ quan mới thiết lập phải nhanh chóng treo biển làm việc, công việc điều chỉnh nội bộ cũng phải tiến hành nhanh chóng. Phương án “ba định” (định chức năng, định cơ cấu, định biên chế) của các bộ của Quốc vụ viện phải thực hiện xong trong vòng nửa năm, công việc hành chính cơ quan đi vào trật tự vận hành mới. Sau khi cải cách cơ cấu Quốc vụ viện, sẽ tiến hành cải cách cơ cấu chính quyền các cấp địa phương. Phương án “ba định” cấp tỉnh hoàn thành sau một năm. Các địa phương làm theo sự bố trí thống nhất của Quốc vụ viện. Phải thiết thực tăng cường lãnh đạo, làm việc kiên nhẫn tỉ mỉ, tư tưởng không phân tán, trật tự không lộn xộn, nhân viên được bố trí thoả đáng, tài sản Nhà nước không được để thất thoát, công tác phải vận hành bình thường.

 

Thứ hai, làm tốt công tác “phân luồng nhân viên”, nâng cao trình độ đội ngũ viên chức và nhân viên công tác cơ sở. Phân luồng nhân viên tức bố trí lại công việc cho nhân viên, giải quyết công ăn việc làm cho số nhân viên dư thừa. Tinh binh giản chính, phân luồng nhân viên là những việc khó của các cuộc cải cách cơ cấu. Mục tiêu của cải cách lần này là giảm tổng số biên chế cán bộ cơ quan xuống 50%. Công tác giảm biên chế nhân viên trong cơ quan Quốc vụ viện yêu cầu phải hoàn thành trong một năm. Nhưng công tác phân luồng nhân viên dự định phải mất 3 năm. Nhân viên công tác cơ quan có trình độ văn hoá tương đối cao, hiểu biết chính sách phương châm, là tài sản quý báu của nước nhà, cần phải bố trí thoả đáng, phát huy đầy đủ vai trò của họ. Phương pháp cơ bản phân luồng nhân viên là: phân luồng giữ nguyên chức, đào tạo có định hướng, tăng cường cho doanh nghiệp, tối ưu hoá cơ cấu. Phân luồng giữ nguyên chức nghĩa là sau khi định biên xong, số cán bộ dư thừa rời khỏi cơ quan vẫn giữ nguyên chức. Đào tạo có định hướng nghĩa là đào tạo chính quy kiến thức các mặt như kế toán, kiểm toán, pháp luật, quản lý kinh tế, quản lý giáo dục v.v... nhằm chuẩn bị cho vị trí công tác mới. Tăng cường cho doanh nghiệp nghĩa là chọn những nhân viên sau khi đã đào tạo có định hướng, trước hết là bổ sung cho các doanh nghiệp công thương, doanh nghiệp tài chính tiền tệ, sau nữa là các cơ quan chấp pháp như tài chính thuế vụ, chính pháp, quản lý thị trường, các đơn vị văn hóa, giáo dục, y tế và tổ chức xã hội thích ứng với phát triển kinh tế thị trường. Tối ưu hóa cơ cấu nghĩa là thông qua việc phân luồng nhân viên, điều chỉnh cơ cấu tuổi tác, cơ cấu tri thức và cơ cấu chuyên ngành của nhân viên chính quyền và doanh nghiệp, cơ quan và cơ sở, đạt được tổ hợp tối ưu, nâng cao toàn diện chất lượng tổng thể của đội ngũ công chức và nhân viên cơ sở. Đơn vị sự nghiệp có số lượng lớn, nhiệm vụ cải cách khối này rất nặng nề, ngoài các đơn vị giáo dục và một số rất ít đơn vị khác yêu cầu phải cấp tài chính ra, các đơn vị sự nghiệp còn lại mỗi năm giảm tài chính 1/3, cố gắng trong 3 năm cơ bản tự túc được.

 

Thứ ba, chuyển đổi chức năng chính phủ một cách nghiêm túc, cải tiến tác phong làm việc, nâng cao hiệu quả công tác. Đây là tiêu chí quan trọng đối với hiệu quả của cải cách cơ cấu. Bất kể bộ ngành mới thành lập hay bộ ngành được giữ lại, sau cải cách cơ cấu, trách nhiệm công tác không hề giảm nhẹ mà còn nặng hơn, phải căn cứ yêu cầu mới, nâng cao khả năng làm việc theo pháp luật, thực hiện chức trách của cơ quan nhà nước. Phải hoàn thiện thêm một bước chế độ vận hành hành chính, tăng cường chế độ trách nhiệm của người đứng đầu, quy phạm hóa chức quyền của người lãnh đạo, chống đùn đẩy nhau, kỷ luật hành chính nghiêm khắc, giám sát những hành vi tắc trách. Các bộ mới thành lập cũng như các bộ bị điều chỉnh lớn phải nhanh chóng xử lý quan hệ chức năng, đảm bảo vận hành bình thường. Tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ theo tiêu chuẩn có đức có tài, ban lãnh đạo phải làm tốt công tác tự xây dựng mình, tăng cường đoàn kết nội bộ. Tất cả nhân viên công tác chính quyền đều phải nỗ lực học tập, cần cù liêm chính, khắc khổ công tác thành những công chức được nhân dân hài lòng.

 

Thứ tư, tăng cường xây dựng pháp chế của hệ thống tổ chức hành chính. Tăng cường và hoàn thiện lập pháp hành chính trên cơ sở đã cải cách cơ cấu, tinh binh giản chính. Kiến nghị sửa đổi “Luật tổ chức Quốc vụ viện”, quy phạm hoá theo pháp luật việc bố trí các bộ ngành của Quốc vụ viện. Kiến nghị sửa đổi “Luật tổ chức địa phương” khi thích hợp, làm rõ hơn những chuẩn mực về quyền hạn chức trách và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Trên cơ sở “ba định” của các bộ, tiến hành lập pháp tổ chức của bộ, làm rõ chức năng công tác, hoàn thiện quy trình công tác. Đẩy nhanh việc soạn thảo quy chế quản lý các tổ chức, kiểm soát cơ cấu và biên chế, thiết lập cơ chế ràng buộc.

 

Thứ năm, chấp hành nghiêm kỷ luật chính trị, phục tùng đại cục cải cách. Cải cách cơ cấu và phân luồng nhân viên đụng chạm đến toàn cục cải cách, phát triển và ổn định, đụng chạm đến quyền lực của các bộ ngành và lợi ích thiết thân của cán bộ, cần phải nhấn mạnh việc xem xét toàn cục. Cán bộ các cấp, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo cần phải phục tùng sự bố trí của tổ chức, nhìn nhận đúng đắn sự thay đổi cương vị công tác cá nhân.[3] Việc nghiên cứu và soạn thảo phương án cải cách đã tính đến ý kiến các mặt, khi phương án được phê chuẩn là phải kiên quyết chấp hành, phải đồng tâm hiệp lực, tranh thủ thực hiện thuận lợi cải cách cơ cấu chính phủ.

 

Thứ sáu, tháng 4/1999, Trung Quốc ban hành lệnh cấm triệt để quân đội, công an, cảnh sát vũ trang tiến hành các hoạt động kinh doanh, lập doanh nghiệp; cấm tất cả các thương phẩm ngoài thị trường mang nhãn hiệu “quân đội”, “quốc phòng”, “Bát nhất” cũng như phiên hiệu các nhà máy (cũ) của quân đội. Mục đích là “bảo vệ lợi ích công và giữ trật tự của kinh tế thị trường”.[4] Quân đội, công an, cảnh sát vũ trang là công cụ chuyên chính vô sản, không được lợi dụng đặc quyền hành chính để tham gia cạnh tranh thị trường.

 

III. Một số kinh nghiệm chủ yếu Việt Nam có thể tham khảo

 

Tổng kết tất cả 7 cuộc cải cách cơ cấu chính phủ của Trung Quốc kể từ cải cách mở cửa đến nay, rút ra một số kinh nghiệm chủ yếu mà Việt Nam có thể tham khảo như sau:

 

Thứ nhất, kiên trì lấy chuyển đổi chức năng chính phủ làm then chốt cho cải cách cơ cấu. Cơ cấu và chức năng có liên quan chặt chẽ với nhau, dựa vào nhau để tồn tại, chỉ có trên cơ sở vạch rõ phạm vi nghiệp vụ thì mới có thể tinh giản bộ máy và nhân viên một cách hiệu quả. Trong “ba định”, trước hết là định rõ chức năng, tiếp theo là định rõ cơ cấu (bộ máy). Nếu chưa định rõ chức năng là chưa thể định cơ cấu, lại càng không thể định biên chế được. Không thể giảm biên một cách mù quáng khi chưa xác định được chức năng và cơ cấu. Các cuộc cải cách ban đầu của Trung Quốc trước đó sở dĩ hiệu quả không cao, vì vấn đề nằm ở thể chế kinh tế kế hoạch. Quyền lực hành chính từ vĩ mô đến vi mô, từ hoạt động kinh tế đến hành vi xã hội, từ đơn vị đến cá nhân, từ sinh lão bệnh tử đến ăn ở đi lại, có thể nói là chẳng có gì không quản lý. Mô hình quản lý toàn năng này làm cho cải cách cơ cấu không thể tinh giản hiệu quả được, càng giảm càng phình ra. Kể từ khi xác định mục tiêu thể chế kinh tế thị trường, cải cách cơ cấu càng nhấn mạnh chức năng chính phủ phải thích ứng với nhu cầu phát triển kinh tế thị trường, càng phải làm rõ hơn quyền hạn quản lý và phạm vi công tác của các bộ, các ngành, kết hợp chặt chẽ giữa cải cách cơ cấu với chuyển đổi chức năng và xử lý tốt các mối quan hệ. Chính là thông qua việc thu nhỏ phạm vi quản hạt của chính phủ, giảm bớt quyền của chính phủ là đã thực hiện tinh giản cơ cấu chính phủ, đặc biệt là phải tinh giản các bộ kinh tế chuyên trách công nghiệp (vì các bộ này là con đẻ của thể chế kinh tế kế hoạch). Thực tiễn đã chứng minh, cải cách cơ cấu phải nắm chắc cái chìa khóa làm rõ chức năng chính phủ và chuyển đổi chức năng chính phủ, làm rõ chức năng từng bộ ngành, như thế mới đạt được mục đích cải cách. Đây là then chốt thành công của cải cách cơ cấu.

 

Thứ hai, kiên trì nguyên tắc vừa tích cực vừa ổn thỏa. Cải cách cơ cấu là sự điều chỉnh lớn các loại lợi ích và quyền lực, đụng chạm nhiều mặt, mâu thuẫn nhiều, độ khó khăn cao, động đến lợi ích rất nhiều người, nhiều nhóm người. Thể chế chính phủ từ lúc khai sinh được thiết lập trên cơ sở kinh tế kế hoạch lâu dài, mọi mặt cuộc sống xã hội đều quy vào kế hoạch, đều do chính phủ quản lý, bộ máy cồng kềnh, phình to. Cùng với việc nhận thức được tính bức thiết, tính cần thiết của cải cách cơ cấu, cũng phải nhận thức được tính phức tạp, tính gian nan của nó. Chính vì tính đến tính phức tạp của cải cách, cải cách cơ cấu luôn kiên trì kiểu đánh vu hồi, không đánh vỗ mặt. Đối với những vấn đề nhạy cảm như tinh giản cơ cấu, phân luồng nhân viên, vừa chủ động tích cực, tập trung giải quyết những vấn đề nổi cộm, lại vừa luôn kiên trì cải cách theo kế hoạch, chia lộ trình, chia giai đoạn, làm từng bước, vừa làm vừa thăm dò sức chịu đựng của xã hội; vừa từng bước tinh giản bộ máy, lại vừa bố trí nhân viên dư thừa của các cơ quan một cách ổn thỏa, tức là vừa tích cực vừa ổn thỏa.

 

Thứ ba, phải hoàn thiện các quy chế luật pháp tương quan, cải cách đúng luật. Cải cách là điều chỉnh cục diện lợi ích, bất kỳ cuộc cải cách nào cũng có độ rủi ro, cải cách chính phủ rủi ro càng lớn. Nếu không có sự đảm bảo về luật pháp và quy chế tương ứng, thì rất nhiều cuộc cải cách không thể tiến hành. Bởi vậy, cải cách cơ cấu phải được đặt trên nền tảng của luật pháp và quy chế tương quan, làm theo luật pháp. Với sự tích lũy kinh nghiệm cải cách, Trung Quốc đã từng bước nhận thức được tầm quan trọng của lập pháp hành chính, kết hợp giữa cải cách cơ cấu với tăng cường xây dựng pháp chế hệ thống hành chính, đã cơ bản thực hiện luật pháp hóa cơ cấu tổ chức, chức năng, biên chế, quy trình làm việc. Trung Quốc đã lần lượt cho ra đời một loạt quy chế, luật pháp như “Luật tổ chức Quốc vụ viện”, “Điều lệ về lập bộ máy chính quyền và quản lý biên chế địa phương các cấp”, “Điều lệ về lập bộ máy hành chính và quản lý biên chế Quốc vụ viện” v.v… đảm bảo về chế độ cho cải cách cơ cấu tiến hành thuận lợi, ngăn ngừa một cách hiệu quả bộ máy tiếp tục phình ra. Thông qua việc hoàn thiện pháp luật tương quan để bảo đảm và củng cố thành quả của cải cách cơ cấu đã thành nhận thức chung trong cải cách của Trung Quốc.

 

Thứ tư, phải phối hợp đồng bộ giữa cải cách cơ cấu với các cải cách khác. Theo kinh nghiệm lịch sử, bất kỳ cuộc cải cách đơn lẻ nào cũng đều không thể thành công, phải tiến hành cải cách đồng bộ với các lĩnh vực khác mới có thể đạt được hiệu quả mong đợi. Một là cải cách cơ cấu đồng bộ với giải phóng tư tưởng. Một cuộc biến đổi lớn tất yếu phải đi đôi với đổi mới về quan niệm, không đổi mới quan niệm cải cách sẽ gặp muôn vàn khó khăn. Chuyển đổi chức năng chính phủ, xóa cơ quan này, nhập cơ quan kia, phân luồng nhân viên… một mặt phải phá bỏ sự ràng buộc về tư tưởng bởi văn hoá chuyên chế phong kiến cũ và mô hình thể chế XHCN truyền thống, mặt khác phải bằng tâm thái bình tĩnh bao dung xem xét lại chế độ tiên tiến của các nước tư bản phát triển, vừa dám đột phá truyền thống, lại giỏi tiếp thu học hỏi. Không ngừng đổi mới quan niệm chính là sự bảo đảm về tư tưởng cho cải cách cơ cấu chính phủ. Hai là, cải cách cơ cấu phối hợp đồng bộ với hoàn thiện và phát triển kinh tế thị trường XHCN. Hoàn thiện và phát triển kinh tế thị trường XHCN đã thành quốc sách, mà muốn hoàn thiện và phát triển hơn nữa, chính phủ cần phải tự cải cách bản thân mình, từ đó tạo điều kiện cho hoàn thiện và phát triển kinh tế thị trường XHCN. Nhìn dọc quá trình cải cách của Trung Quốc, dù là tinh giản bộ máy hay điều chỉnh nhân viên đều luôn phục tùng nhu cầu phát triển kinh tế thị trường XHCN. Đồng thời đặt lên hàng đầu việc chuyển đổi chức năng chính phủ, thúc đẩy việc tách rời chính quyền và doanh nghiệp, làm cho doanh nghiệp có quyền tự chủ thật sự, hơn nữa phải đi vào chiều sâu cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường XHCN. Ba là, cải cách cơ cấu phối hợp đồng bộ với cải cách chế độ cán bộ nhân sự. Một mặt quan trọng của cải cách cơ cấu chính phủ Trung Quốc là đã thay đổi một cách căn bản chế độ nhân sự truyền thống. Trong đó một tiêu chuẩn quan trọng là thiết lập được chế độ công chức nhà nước. Chất lượng nhân viên hành chính nhà nước đã được đảm bảo, công việc ngày càng chế độ hóa, hiệu quả hành chính nâng lên rõ rệt, đã giảm thiểu trở lực cải cách, đảm bảo cải cách tiến hành thuận lợi. Bốn là, cải cách cơ cấu phối hợp đồng bộ với hoàn thiện năng lực tự trị xã hội. Trên thực tế, cải cách cơ cấu là một quá trình không ngừng chuyển quyền cho xã hội, thông qua một số tổ chức xã hội nào đó đảm nhiệm một phần sự việc công, có tác dụng thúc đẩy và tăng tốc cải cách cơ cấu. Cần phải căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế xã hội, coi trọng việc bồi dưỡng các tổ chức xã hội, tạo cơ sở xã hội cho chuyển đổi toàn diện mô hình chính phủ.

 

Thứ năm, cải cách cơ cấu phải xuất phát từ tình hình nước mình, tùy nơi mà áp dụng, hình thức đa dạng. Đồng thời với việc tham khảo những cách làm thành công của nước ngoài, cần phải tất cả xuất phát từ tình hình nước mình, tính toán cân nhắc, tiến hành từng bước. Nếu cứ bê nguyên kinh nghiệm nước khác, mô hình nước khác vào là khó thành công. Một nước kém phát triển đang trong thời kỳ chuyển đổi mô hình xã hội toàn diện, nếu cải cách cơ cấu cứ đơn giản bê nguyên tiêu chuẩn bộ máy chính phủ của nước ngoài, vội vội vàng vàng giản hóa quyền lực, không những không đạt được mục tiêu cải cách như mong muốn mà còn rất dễ tạo nên rối loạn cuộc sống xã hội. Bởi vậy, tình hình đặc thù của nước nào quyết định cải cách cơ cấu nước đó, không nên và trên thực tế cũng không thể bê nguyên mô hình hành chính phương Tây. Đồng thời cũng phải căn cứ vào tình hình thực tế của từng địa phương như miền Đông, miền Tây, miền núi miền đồng bằng v.v... trình độ phát triển kinh tế, môi trường chính trị xã hội vĩ mô, yêu cầu thực tế của dân chúng khác nhau, phải vừa tích cực chủ động lại vừa thực sự cầu thị tìm tòi con đường cải cách phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Cơ cấu của một tỉnh miền núi không thể giống hoàn toàn một tỉnh miền xuôi. Về lộ trình cải cách cụ thể, tùy nơi mà vận dụng, hình thức đa dạng. Bên cạnh đó, mở cửa đối ngoại và hội nhập quốc tế không thể không coi trọng tiếp thu và học tập kinh nghiệm của nước ngoài, phải dám tiếp thu và biết tiếp thu. Chúng ta không thể bê nguyên mô hình và kinh nghiệm của phương Tây, nhưng một số kinh nghiệm và cách làm trong quá trình hoàn thiện thể chế quản lý hành chính của các nước phát triển đáng được coi trọng, đặc biệt là phương pháp khoa học về quản lý của các nước này. Trên thực tế, mấy năm qua, một số biện pháp cải cách mà chính phủ Trung Quốc tiến hành như chế độ phản biện, phục vụ một cửa, chế độ cam kết phục vụ của chính phủ v.v… lúc đầu là học tập của nước ngoài, sau đó phát triển thêm.

 

Thứ sáu, phải công khai hóa chức năng, quyền hạn, trách nhiệm của các bộ ngành Trung ương và chính quyền các cấp địa phương. Muốn tăng cường trách nhiệm, hiệu quả làm việc, mức độ liêm khiết của bộ máy chính quyền, cần phải có sự giám sát của công chúng. Không thể giám sát quyền lực khi không rõ phạm vi quyền lực đó. Bởi vậy, Trung Quốc thường công bố rõ ràng chức năng, quyền hạn, trách nhiệm của các bộ ngành và địa phương. Hình thức là xuất bản sách, website công bố các nội dung: chức năng, cơ cấu, biên chế, lãnh đạo v.v... của từng bộ và từng đơn vị trong mỗi bộ[5]. Gần đây các học giả Trung Quốc kiến nghị lập và công bố ba loại danh mục là danh mục quyền lực, danh mục trách nhiệm và danh mục cấm, nhằm đảm bảo quyền dân chủ, tăng cường giám sát của dân chúng hơn nữa.

 

Thứ bảy, thành lập cơ quan quản lý thống nhất. “Ủy ban Trung ương về biên chế cơ cấu nước CHND Trung Hoa” là cơ quan điều phối nghị sự đặt dưới sự lãnh đạo của Trung ương Đảng và Quốc vụ viện. Ủy ban này phụ trách công tác cải cách thể chế và cơ cấu quản lý hành chính cũng như công tác quản lý biên chế của cả nước. Ủy ban này cũng thống nhất quản lý công tác biên chế cơ cấu của các cơ quan Đảng, cơ quan Nhân đại, Chính hiệp, Tòa án, Viện Kiểm sát, các đảng phái dân chủ, các đoàn thể nhân dân và các đơn vị sự nghiệp của cả nước. Đây vừa là cơ quan Trung ương Đảng vừa là cơ quan Chính phủ (hiện nay do Thủ tướng Lý Khắc Cường làm Chủ nhiệm và ủy viên Thường vụ BCT, Bí thư Ban Bí thư Trung ương Đảng Lưu Vân Sơn làm Phó chủ nhiệm). Văn phòng Ủy ban đặt trong Bộ Nhân sự.

 

Trên đây là một số cách làm và kinh nghiệm của Trung Quốc trong quá trình cải cách bộ máy chính phủ nhằm thích ứng với thể chế kinh tế thị trường XHCN mà chúng tôi tạm rút ra từ quá trình tìm hiểu, nghiên cứu về Trung Quốc. Chúng tôi cho rằng đây là những kinh nghiệm rất đáng để chúng ta tham khảo trong bối cảnh hiện nay./.